Le Président de la République a présenté ce 21 septembre 2021 au Palais des Congrès, le volet décentralisation de son projet de réforme de l’administration territoriale aux élus communaux et municipaux du pays pour recueillir leurs observations et adhésion. Globalement, il convient de retenir de cette réforme structurelle bien accueillie par les acteurs, que : (i) le maire sera confiné dans son rôle politique et sera chargé de la supervision de l’administration communale et (ii) l’administration sera gérée de main de maître par le secrétaire exécutif, ordonnateur du budget communal. Une nouvelle typologie des communes est donc proposée de même que l’assouplissement de la tutelle et la création d’un Fonds d’investissement communal à la place du célèbre FADéC ; une manière pour le gouvernement d’endiguer, une fois pour de bon, les maux qui minent la décentralisation béninoise. Après un détour sur la constitutionnalité de la réforme, il convient de plaider pour un assouplissement des relations entre le maire et le secrétaire exécutif.
L’objectif du Gouvernement à travers cette réforme est que « les collectivités locales deviennent effectivement des espaces de vitalisation du territoire et d’épanouissement du citoyen, qui favorisent l’expression du génie de ce dernier et lui assurent l’accès à tous les services sociaux de base ». Un enjeu qui s’apparente à la promotion du développement et de la démocratie à la base. La démocratie locale, socle de la démocratie nationale vise à impliquer les populations dans les prises de décision et la reddition de comptes afin d’en faire des citoyens modèles, responsables et utiles à la gestion du pays. C’est donc dans un contexte de démocratie locale que les collectivités territoriales promeuvent le développement à la base.
La constitutionnalité et la légalité de la réforme.
Pour analyser la constitutionnalité des réformes annoncées par le Gouvernement dans le secteur de la décentralisation, il faut la confronter aux principes de « la libre administration des collectivités territoriales » et de « l’autonomie locale ». L’article 151 nouveau de la constitution béninoise dispose : « les collectivités s’administrent librement par des conseils élus pour un mandat de cinq (05) ans dans les conditions prévues par la loi ». Cette libre administration s’étend au pouvoir réglementaire dont disposent les maires pour l’exercice des compétences de leur commune. La libre administration est un principe de protection des collectivités territoriales contre les immixtions et les injonctions de l’Etat central. Elle est renforcée par l’autonomie locale qui se définit comme le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de réglementer et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité, les compétences et les attributions de leurs organes.
En analysant le contenu de la réforme, on peut se réjouir de son caractère législatif et de l’absence de l’immixtion de l’Etat dans le fonctionnement de la commune, à quelques exceptions près. La réforme tant attendue est donc constitutionnelle et ne donne pas un droit d’immixtion à une structure autre que les organes de la commune.
Le retrait des fonctions d’ordonnateur du budget communal au maire au profit du secrétaire exécutif n’entrave en rien l’autonomie locale. La loi peut retirer au maire la fonction exécutive dont découle l’ordonnancement du budget, sans pour autant entamer la libre administration des collectivités territoriales. La vie des collectivités territoriales au Bénin est d’abord et avant tout organisée par la loi. La constitution en énonce quelques principes de base. Les lois sur la décentralisation actuellement en vigueur ont conféré aux maires la compétence d’ordonnateur du budget. Parallélisme des formes oblige, la loi peut la transférer à un autre organe, pour peu qu’il soit de la commune et sous la responsabilité du maire ou du conseil communal.
Mais avant d’aborder les points susceptibles d’être améliorés, il convient de parcourir les grandes lignes de la réforme.
Le contenu de la réforme
La réforme envisagée par le Gouvernement est innovante et pertinente. Elle permettra d’avoir des communes dynamiques et capables d’impulser le développement à la base.
La réforme ne change pas les compétences des communes. Les communes conservent la plupart des compétences héritées de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Toutefois, avec la nouvelle typologie des communes, on s’attend à une redistribution des compétences et un dimensionnement des services communaux selon les statuts. Les communes à statut particulier ayant la totalité des compétences. Dans un récent plaidoyer, l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) a également souhaité que la charge «de la réalisation et de l’entretien des réseaux d’éclairage public » inscrite dans l’article 88 de la loi n° 97-029 soit retirée aux communes, même si dans l’exercice de la police administrative, le maire peut décider d’y investir. La pertinence de cette requête de l’ANCB suggère sa prise en compte dans la réforme actuelle du Code de l’administration territoriale au Bénin.
La séparation des fonctions politiques d’avec les fonctions techniques, un point central de la réforme.
Le maire cesse désormais d’être à la fois président de l’organe délibérant et organe exécutif de la commune. Le maire est donc dessaisi des fonctions exécutives et désormais renforcé dans ses fonctions politiques et dans la supervision de l’administration communale. L’idée qui sous-tend ce rééquilibrage des pouvoirs est de soustraire le maire de l’impact négatif (politique) de la gestion du budget de la commune.
Quatre organes politiques pour la nouvelle commune.
Les organes délibérants de la commune sont le Conseil communal et le Conseil de supervision que préside le maire, auxquels on ajoute le maire et le Chef d’arrondissement comme des organes non délibérants. Le Chef d’arrondissement est une autorité subordonnée du maire qui le représente dans l’arrondissement.
- Le Conseil communal reste compétent pour les questions de planification, les grands projets départementaux et intercommunaux, la validation du budget adopté par le conseil de supervision, la création et les taux des redevances locales ainsi que les taux des impôts et taxes dans les limites fixées par la loi de finances. Le Conseil communal reste également compétent pour les projets de coopération avec des institutions nationales ou étrangères. Il reçoit les rapports trimestriels d’activités du maire et délibère sur toute question d’importance qui ne relève pas des attributions d’autres organes de la commune. Les propositions de fusion, de scission et de modification des limites du territoire départemental ou communal et les modalités de règlement des conflits territoriaux avec d’autres communes relèvent également de l’organe délibérant par excellence. Le Conseil communal intervient dans la procédure disciplinaire contre les chefs d’arrondissement.
- Le Conseil de supervision est en réalité un organe de supervision du secrétaire exécutif. Il est compétent pour (i) approuver le règlement intérieur de la mairie et le Plan de Travail Annuel proposés par le secrétaire exécutif, la grille de rémunération du personnel de la mairie, si elle n’est autrement fixée par des dispositions légales et réglementaires ; (ii) adopter le budget primitif et remanié de la commune, l’organigramme et les procédures de la mairie avant validation par le conseil communal. Le Conseil de supervision que préside le maire (i) assure également le contrôle de la gestion du secrétaire exécutif, (ii) autorise les conventions d’importance significative, (iii) délibère sur les projets d’actes de gestion des propriétés foncières et des domaines de la commune et (iv) examine les rapports d’activités du secrétaire exécutif ainsi que les rapports annuels de performance.
Le Conseil de supervision est consulté par le maire et le conseil communal pour toute question liée à l’exercice des pouvoirs propres conférés au secrétaire exécutif.
- Le maire reste et demeure la première autorité politico-administrative de la commune. Officier d’état civil, officier de police judiciaire, il représente la commune devant les autorités centrales et départementales et dans le cadre de la coopération décentralisée. Le maire est toujours chargé de la police administrative, de la protection civile et exerce le pouvoir réglementaire dans les domaines de compétences de la commune. Le maire veille à la préparation du budget de la commune par le secrétaire exécutif, sur la base des orientations du conseil de supervision et des documents de planification de la commune. Il veille à la bonne gestion de l’administration de la commune par le secrétaire exécutif.
Un organe exécutif autonome et surprotégé
Le secrétaire exécutif « est le premier responsable de l’administration communale ». Ordonnateur du budget, il assure l’organisation de tous les services communaux et l’exécution du service. Il assure la gestion des ressources humaines, la délivrance des permis et autres autorisations que prévoient les lois et règlements dans les domaines de compétence de la commune. Le secrétaire exécutif assure la gestion des ressources financières et matérielles de la commune, la gestion de l’information et de la communication de la commune, la publication des règlements et représente la commune dans la vie civile.
Le secrétaire exécutif est nommé par le maire après tirage au sort dans un fichier national d’aptitude. Le profil est de cadre A1 avec 6 ans d’ancienneté ou de niveau BAC+5 avec 10 ans d’expériences. Le SE dispose d’un mandat de six ans, ne peut être suspendu, mais révocable en cas de faute lourde constatée par le maire ou le préfet. Son répondant au niveau des arrondissements est le secrétaire exécutif d’arrondissement. Le secrétaire exécutif nomme aux autres fonctions et emplois de l’administration communale. Pour certains directeurs, il doit choisir sur un fichier national d’aptitude. Le fichier national d’aptitude des directeurs concerne la personne responsable des marchés publics, le responsable chargé des affaires financières, le responsable chargé des services techniques, le responsable chargé de la planification et du développement local, le responsable des systèmes d’information et le responsable des affaires domaniales.
Les évolutions au niveau des intercommunalités
Il est prévu, au niveau des intercommunalités, la création d’un conseil de supervision composé du président du conseil de communauté, des deux vice-présidents et des maires des communes membres et la création d’une fonction de secrétaire permanent, l’équivalent de celle de secrétaire exécutif dans les communes, en remplacement de la fonction de directeur des services intercommunaux. La redistribution des pouvoirs et les régimes de responsabilité entre ces organes seront inspirés du modèle de communes.
Des relations entre le maire et le secrétaire exécutif
Les relations entre le maire et le secrétaire exécutif sont essentiellement fonctionnelles. La maire ne peut pas l’instruire sauf dans les cas rares de l’exercice de la police administrative et de la protection civile. Le maire peut également le réquisitionner pour suppléer au dysfonctionnement du service public.
Une tutelle allégée
L’une des fonctions de la tutelle la plus redoutée par les maires est le pouvoir d’annulation. La réforme du Gouvernement améliore la tutelle subséquemment à l’amélioration de l’administration communale. Ce qui ouvre la voie au déféré préfectoral. Ainsi le juge administratif pourra enrichir le droit de la décentralisation qui, relevant du droit administratif est prétorien. On peut donc espérer un développement du droit de la décentralisation au Bénin.
La création d’un Fonds d’investissement communal en lieu et place du Fonds d’Appui au Développement Communal.
Il sera mis en place, un Fonds d’Investissement communal, en remplacement du FADeC, abondé principalement par l’Etat pour financer les investissements des communes. L’étude sur le Fonds et les modalités de financement est presque achevée mais non disponible. On ne peut donc pas avoir des précisions sur les modalités. Ce fonds permettra aux communes d’avoir des ressources additionnelles sur le marché financier international. Orienté vers l’investissement communal, le FIC devra inclure le volet fonctionnement dans ses appuis car, certaines communes n’arrivent toujours pas à assurer la totalité de leur fonctionnement sur fonds propres. Mais la grande question demeure la représentation des élus communaux dans l’organe décisionnel du fonds et l’étendue de ses attributions.
Quelques propositions d’amélioration
Lorsqu’on aborde la vie des collectivités territoriales, il est de jurisprudence constante que l’autorité locale et son exercice relèvent d’abord des élus dont le maire est le premier d’entre eux. C’est pourquoi, les pouvoirs et l’autonomie de gestion conférés au secrétaire exécutif ne doivent pas dépasser le strict minimum pour éviter leur politisation. La séparation des fonctions politiques d’avec celles techniques, une exigence dictée par les réalités béninoises, ne saurait soustraire le détenteur du pouvoir exécutif communal du contrôle et des instructions du maire et des organes délibérants. De ce point de vue, il importe de plaider auprès des réformateurs pour un assouplissement de l’autonomie accordée au secrétaire exécutif de la commune. La loi peut faire obligation au maire de choisir le secrétaire exécutif sur un fichier national. C’est le rôle de l’Etat et sa contribution, eu égard aux expériences malheureuses connues par les communes du fait des recrutements fantaisistes observés depuis 2003. Si le principe de tirage au sort devait être maintenu, il faudrait alors permettre au maire d’opérer son choix après le tirage au sort de trois noms. Ainsi, à la suite d’un entretien organisé par le Conseil de supervision, le maire pourra prendre la décision de nommer parmi les trois celui sur qui son choix se portera. Le SE une fois nommé, propose à la nomination du maire les directeurs techniques, après tirage au sort dans le fichier national approprié pour ceux qui en relèvent. Il en devrait être de même pour les secrétaires administratifs des arrondissements dont la nomination doit être en dernier ressort faite par le maire.
Aussi, l’exercice du pouvoir règlementaire du maire devrait-t-il également lui conférer l’exclusivité de la signature des permis et autres autorisations que prévoient les lois et règlements dans les domaines de compétence de la commune. L’organisation et les services de gestion de ces permis et autorisations relèvent d’office de l’organe exécutif qu’est le secrétaire exécutif.
En outre, en vertu de l’autonomie locale, le préfet ne peut pas siéger en session conjointe avec le conseil de supervision pour décider de la révocation ou non du secrétaire exécutif. Il sera alors juge et partie étant donné qu’en sa qualité d’autorité de tutelle, il devra vérifier la légalité de cette décision plus tard. Il serait souhaitable que la procédure de révocation du SE initiée par le maire soit exclusivement conduite par les organes de la mairie et soumise au contrôle du préfet.
En l’absence des modalités de fonctionnement du Fonds d’investissement communal, c’est le statut renforcé du secrétaire exécutif qui interpelle dans le projet de réforme du Gouvernement. Il est donc important d’établir une bonne collaboration entre le maire et le secrétaire exécutif. Cette bonne collaboration doit également s’étendre au conseil communal qui pourrait aussi recevoir le compte rendu du secrétaire exécutif. Or, dans la réforme, il semble que le secrétaire exécutif soit totalement isolé du conseil communal dont il assure le secrétariat. L’organe délibérant par excellence doit conserver un droit de regard sur la gestion administrative de la commune. Il est également souhaitable que le maire, à l’issue des évaluations du secrétaire exécutif, puisse avoir la possibilité de mettre fin à son mandat, en cas d’insuffisance de résultats, à partir de sa deuxième année d’exercice.
Dans la plupart des expériences de mobilisation des ressources réussies, les élus communaux ont toujours joué un rôle important. La célèbre « opération marbre » initiée par l’ancien maire de Klouékanmé en est une illustration. Il est donc souhaitable d’envisager, dans quelles mesures, le maire et les élus peuvent intervenir dans ce domaine. Le maire, autorité politico-administrative doit également disposer d’un service de communication. La communication au développement semble bien correspondre aux nouvelles attributions du maire sans oublier celle politique.
Autres points non moins importants
Les faiblesses occultées ou qui ne transparaissent pas dans le document de réforme partagé aux maires concernent essentiellement les ressources humaines, les modalités de promotion de la démocratie et de la participation citoyenne et l’amélioration des mécanismes de reddition de comptes.
Ainsi, le sort du personnel des communes aux profils inadaptés pour la commune reste une préoccupation majeure. Il serait intéressant de créer une passerelle entre la fonction publique territoriale et la fonction publique nationale, facilitant l’absorption par la deuxième du personnel inadapté du premier qui peut être utile à l’Etat. Certains recrutements de l’Etat peuvent céder la place à des transferts de personnel depuis les communes afin d’alléger les charges salariales de la commune.
Aussi, convient-il de noter que la promotion de la démocratie est aujourd’hui reconnue comme un service publique locale qui relève du maire et du conseil communal. Il serait pertinent d’insérer ce service dans l’administration communale comme c’est déjà le cas dans beaucoup de pays.
Une chronique de Franck S. KINNINVO
