Le Titulaire de droit public, le professeur Ibrahim Salami, dans une analyse, quelques semaines après les différentes décisions de la Cour suprême par rapport aux contentieux électoraux à Parakou, montre comment la chambre administrative de la Cour suprême a violé la loi et a fait du deux poids deux mesures. Selon Ibrahim Salami, la Cour a fait ce qu’on ne lui a pas demandé. Selon le professeur, le juge électoral a violé le principe du contradictoire et les droits de la défense. Ce qui offre la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle. «Lorsque les juges du fond commettent des erreurs de droit, l’on reste dans l’espoir que les juges d’appel ou de cassation les corrigent », souligne-t-il.
Résumé
En ne faisant pas ce qui lui est demandé et faisant ce qui ne lui est pas demandé, la chambre administrative de la Cour suprême statuant en matière électorale a commis un double ultra petita, un extra petita et un déni de justice. Elle a également violé le principe du contradictoire et les droits de la défense, ce qui ouvre la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle. Les élections communales du 17 mai 2020 ont créé la surprise dans la troisième ville à statut particulier. Le parti Forces cauris pour un Bénin émergent « FCBE » emporte la majorité absolue des sièges, soit 17 sur 33. L’Union Progressiste (UP) et le Bloc Républicain ne s’en sortent qu’avec respectivement 12 et 4 sièges.Que le parti FCBE abandonné par son Président d’honneur, le Président Boni YAYI, arrive à conquérir sept (7) mairies y compris la grande ville à statut particulier du Nord était un défi inespéré : c’était la grande attraction et la curiosité de ces élections communales. Mais, très tôt, la désunion est apparue au grand jour dans l’équipe gagnante. Lors du scrutin devant conduire à l’élection du maire, deux conseillers FCBE font défection au candidat Yaya Aboubacar. Ce dernier ne sera pas élu mais nommé maire quelques jours plus tard par son parti sur le fondement de la loi n°2020-13 du 04 juin 2020 dite interprétative du Code électoral. La mésentente interne à la majorité FCBE va se révéler davantage au grand jour suite à l’arrêt Amadou ASSOUMA.
Un rappel détaillé des circonstances s’impose pour mieux percer cette complexité. Monsieur Amadou ASSOUMA n’est pas un élu. Il est un citoyen et électeur dans le premier arrondissement de Parakou au quartier Tourou Dispensaire et au centre de vote EPP centre groupe A, B, C et D.Ce dernier a, par requête en date à Cotonou du 22 juin 2020, enregistrée au greffe de la Cour Suprême le même jour sous le numéro 296/GCS/ ECM, saisi la Haute juridiction d’un recours en annulation de l’élection de Ousmane TRAORE, conseiller municipal à Parakou. Au soutien de son recours, il fait valoir que par jugement n°58/2CD/14 du 11 juillet 2014, Ousmane Abdoulaye TRAORE a été condamné à douze mois d’emprisonnement assortis de sursis et 200.000 francs d’amende par la chambre correctionnelle du Tribunal de Première Instance de première Classe de Parakou pour escroquerie. Cette décision définitive aurait acquis force de chose jugée puisqu’elle a été confirmée par la Cour d’Appel de Parakou, puis la Chambre de cassation de la Cour suprême. Pourtant, en toute connaissance de cause, Ousmane Abdoulaye TRAORE se serait présenté aux élections communales de mai 2020 en qualité de candidat sur la liste FCBE, a été élu et siège au sein du conseil communal. Au regard de ces faits, conformément aux dispositions des articles 10, 188 et 152 de la loi n° 2019-43 portant code électoral et de la jurisprudence, le requérant a sollicité l’annulation de son élection au poste de conseiller communal de Parakou, l’invalidation de sa candidature et la radiation de son nom de la liste électorale de ladite Commune.
En riposte, le requis produit d’abord un mémoire en défense par lequel il plaide l’irrecevabilité de la requête en raison du défaut de qualité et d’intérêt à agir du requérant, excipe le mal fondé et l’inexistence matérielle des faits. Ensuite, il exhibe lors des débats un casier judiciaire vierge daté du jour même de l’audience. C’est au regard de ces éléments que la Cour a rendu l’arrêt qui est objet du présent commentaire. Dans son arrêt n°132/ECM/CA/ECM du 16 juillet 2020, Amadou ASSOUMA C/ Abdoulaye Ousmane TRAORE et CENA, le juge électoral de la Cour invalide le siège obtenu par les conseillers FCBE, Ousmane TRAORE et YESSOUFOU Amadou, respectivement titulaire et suppléant d’une part et ordonne la reprise de l’élection du Maire et de ses adjoints d’autre part. Faussement connu sous le nom de l’arrêt Traoré en raison de la médiatisation de l’affaire, il s’agit en réalité de l’arrêt Amadou ASSOUMA du nom du requérant comme il est de tradition en contentieux administratif. En raison de ses effets collatéraux qui ont généré une onde de choc à Parakou et dans le pays, on peut bien baptiser cet arrêt TRAORE-YAYA.
Le requérant Amadou ASSOUMA qui n’a pas comparu avait constitué avocat en la personne de Me Rafiou Guy-Charles PARAISO pour assurer sa défense. En réalité, de par sa portée, l’arrêt Amadou ASSOUMA aurait même pu être appelé Aboubakar YAYA du nom du maire dont le juge électoral de la plus haute juridiction administrative a ordonné la reprise de l’élection alors qu’il n’est ni partie ni entendu au litige. Pour tenir compte de son onde de choc, on l’appellera TRARE-YAYA ABOUBACAR. Plus généralement, l’importance de cet arrêt ne réside pas dans les conséquences pratiques qu’il a vis-à-vis des requérants. Son intérêt majeur réside bien plus dans le fait qu’il pose une série de problèmes théoriques épineux causés, certes par la complexité des faits, mais surtout par la difficulté de cerner les limites de la compétence du juge statuant en matière électorale.Quelle est la nature des conséquences à tirer de la condamnation pénale d’un conseiller communal élu ? Le mal élu peut ou doit-il entraîner l’équipe communale dans sa déchéance ? Celle-ci peut-elle s’accommoder de la part de la Cour suprême de la violation des droits de la défense et du principe du contradictoire ?En principe, l’on s’attendait à ce que la Cour statue, en premier lieu, sur la question de l’inéligibilité du requis en levant le doute posé par les pièces y relatives (casier judiciaire face aux décisions juridictionnelles) et qu’elle se prononce, en second lieu, sur l’annulation de son l’élection (I). Contre toute attente, la Cour invalide et le siège et ordonne la reprise de l’élection du Maire et de ses adjoints (II).
L’attendu : l’annulation de l’élection de monsieur Traore
L’amalgame qui rôde autour de l’annulation de l’élection de Monsieur Ousmane Traoré sollicité par le requérant réside dans la certitude de sa condamnation (A) et le trouble semé sur casier judiciaire vierge exhibé à la barre (B). La certitude de la condamnation pénale. La Constitution béninoise dispose en son article 6 que sont électeurs dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux béninois âgés de dix-huit ans révolus et jouissant de leurs droits civils et politiques. Il existe plusieurs causes d’inéligibilité aux élections en général, communales en particulier. Dans le cas d’espèce, il s’agit de la condamnation pénale. En effet, la condamnation pénale peut priver des droits civils et politiques, empêchant un citoyen de participer aux élections en tant qu’électeur ou en tant que candidat. Poursuivi en 2012 pour escroquerie et émission de chèque sans provision, Ousmane A. TRAORE, a, par jugement n°58/2CD/14 du 11 juillet 2014, été condamné à douze mois d’emprisonnement assortis de sursis et 200.000 francs d’amende par la chambre correctionnelle du Tribunal de Première Instance de première Classe de Parakou.
Ce jugement a été confirmé en toutes ses dispositions par la Cour d’Appel de Parakou puis la Chambre pénale de la Cour suprême. Tous les recours ayant été épuisés, la décision de condamnation devenue définitive, a acquis force de chose jugée et emporte toutes les conséquences de droit, notamment l’inéligibilité.En effet, la loi n° 2019-43 portant Code électoral dispose en ses articles : 10, 3ème tiret que : « ne peuvent être électeurs (…) les individus condamnés à une peine d’emprisonnement avec ou sans sursis d’une durée égale ou supérieure à trois (03) mois, assortie ou non d’amende (…) ; 188, al.1er que : « Dans le cadre de l’élection des membres des Conseils communaux, tout électeur est éligible » ; 152 al 1er que « Sont inéligibles, les personnes condamnées lorsque la condamnation comporte la déchéance de leurs droits civils et politiques ».
Il ressort de l’analyse croisée de ces dispositions que tout citoyen condamné à une peine d’emprisonnement avec ou sans sursis égal ou supérieur trois (3) mois, ne peut être électeur ou candidat. Il est donc frappé d’inéligibilité. En application de cette loi, Ousmane A. TRAORE ne devrait donc pas présenter sa candidature puisqu’il ne pouvait être électeur encore moins candidat. C’est donc à bon droit que la Cour suprême siégeant en matière électorale a été saisie en vue de l’annulation de son élection. Il convient de noter qu’à cette étape, la condamnation pénale suffit à annuler l’élection du requis sans qu’il y ait besoin d’analyser d’autre moyen ou preuve, peu importe la période du mandat où la condamnation pénale est intervenue. La Cour Suprême précise que « sera déchu de plein droit de la qualité de membre du conseil communal, celui dont l’inéligibilité sera constatée après la proclamation des résultats de l’élection ou qui pendant la durée de son mandat se trouve dans l’un des cas d’inéligibilité prévu par loi » (Arrêt n°19/CA/ECM du 18 mars 2020, GUENE OROU Mohamed C/OROU SALOU Bio). Dans le cas d’espèce, la certitude limpide de la condamnation a été troublée par un casier immaculé produit par le requis.
Le trouble du casier judiciaire vierge
Le casier judiciaire est le relevé qui retrace l’ensemble des sanctions pénales, des décisions judiciaires ou administratives entraînant une privation de droit et des décisions affectant l’autorité parentale. Il se présente sous la forme de trois bulletins variant selon la gravité des sanctions (n° 1, 2 et 3). Le premier bulletin transcrit l’ensemble des condamnations pénales. Permettant de dresser l’historique judiciaire d’une personne, le bulletin n°1 n’est destiné qu’aux juges (et aux greffiers) dans le cadre d’un procès mettant en accusation la personne. Le bulletin n°2 ne contient que les peines d’emprisonnement ferme prononcées pour les délits et les crimes. Il est destiné aux administrations et à certains employeurs. Il est consulté par exemple dans le cadre de procédures de recrutement d’agents publics ou de la remise de titres honorifiques. Seul le bulletin numéro 3 contenant les sanctions les plus graves peut être délivré aux citoyens. Contenant peu d’informations, il ne présente que les condamnations à la prison ferme de plus de deux ans sans sursis, l’interdiction d’exercer une activité professionnelle au contact de mineurs et les déchéances ou incapacités (en cours d’exécution uniquement).La loi n° 2012-15 portant Code de procédure pénale en République du Bénin modifiée et complétée par la loi n° 2012-15 du 18 mars 2013 portant code de procédure pénale en République du Bénin dispose en son article 853 : « le greffe de chaque Tribunal de Première Instance reçoit en ce qui concerne les personnes nées dans la circonscription du tribunal, et après vérification de leur identité, aux registres de l’état civil ou consultation du fichier national du casier judiciaire, des fiches constatant : Les condamnations contradictoires et les condamnations par défaut frappées d’opposition, prononcées pour crime ou délit par toute juridiction répressive, y compris les condamnations avec sursis ;Les décisions prononcées par application des textes relatifs à l’enfance délinquante ; Les décisions disciplinaires prononcées par l’autorité judiciaire ou par l’autorité administrative lorsqu’elles entraînent ou édictent des incapacités; Les jugements déclaratifs de faillite ou de liquidation de biens ; Tous les jugements prononçant la déchéance de l’autorité parentale ou le retrait de tout ou partie des droits y attachés ; Les arrêtés d’expulsion pris contre les étrangers. »
Aux termes de ces mêmes dispositions, le fichier national du casier judiciaire est géré par le centre national du casier judiciaire. Les données qui y sont transmises doivent être protégées et d’accès contrôlé. Mais, ce centre national du casier judiciaire n’était pas installé au 16 juillet 2020, date à laquelle le requérant a produit un casier judiciaire vierge légalement obtenu qui ne mentionne aucune sanction pénale posant ainsi la question de la valeur juridique de la preuve. En effet, l’absence de mention de condamnation dans le casier judiciaire indique que le requis n’a jamais été condamné tandis que les décisions de justice sont formelles et sans équivoque. Après les débats et analyse, la Cour siégeant en matière électorale conclut comme suit : « Qu’il apparait ainsi, que la décision de condamnation à douze mois d’emprisonnement assorti de sursis prononcée contre Ousmane TRAORE est devenue irrévocable, d’autant plus que le défendeur ne conteste pas l’authenticité des décisions judiciaires de condamnations versées au dossier ; Qu’il y a à considérer que la délivrance à Oussama Abdoulaye TRAORE d’un bulletin n°3 de casier vierge par les autorités judiciaires compétentes du Tribunal de Parakou relève d’un dysfonctionnement administratif ». Le juge électoral prétend que le casier judiciaire vierge relèverait d’un dysfonctionnement des autorités judiciaires compétentes du Tribunal de Parakou. En réalité, le dysfonctionnement ne peut être considéré comme le seul motif justificatif du caractère vierge du bulletin n°3 d’un casier judiciaire. En effet, le bulletin n°3 qui lui a été délivré le jour même de l’audience par le premier substitut du Procureur de Parakou, Monsieur Bachirou ASSOUMA AMADOU, n’est pas censé contenir son historique judiciaire mais seulement les condamnations à des peines privatives de liberté notamment les condamnations fermes supérieures à 2 ans. Ce qui n’est pas le cas de Monsieur TRAORE.
Ensuite, il est possible que la présence dans la composition d’un juge ayant siégé en cassation sur le dossier pénal ait convaincu la Cour siégeant en matière électorale de l’absence d’intérêt de se tourner vers le juge pénal pour une telle question préjudicielle. Puisqu’il n’y avait aucun doute sur le caractère définitif de cette condamnation, une telle procédure paraissait superfétatoire. Par ailleurs, le caractère vierge du casier peut être dû à un recours en révision ayant abouti à une issue favorable, une erreur judiciaire corrigée ou encore à une amnistie. Reste enfin l’hypothèse d’une réhabilitation judiciaire qui de fait aurait rendu le défendeur désormais électeur et donc éligible. En tout état de cause, le juge de la Cour suprême aurait pu, dans le but de lever toute équivoque ordonné à l’administration judiciaire la délivrance du bulletin n°1. Celui-ci aurait renseigné sur l’historique judiciaire du requis. Cette démarche aurait eu pour avantage de lever toute équivoque sur cette question. Il est vrai que pour toutes ces hypothèses le juge de cassation en aurait probablement été informé. Le juge électoral n’a semble-t-il pas pris la peine d’analyser ces différents paramètres. Il ne les a en tout cas pas évoqués dans son arrêt, ce qui est pour le moins surprenant.
Relevons que pour pallier les difficultés liées à la délivrance de casier judiciaire, le gouvernement du Président TALON a mis en place une plateforme numérique permettant la demande et la délivrance du casier judiciaire en ligne. Officiellement, il s’agit d’une avancée importante du programme de dématérialisation de l’administration dans le secteur de la justice, et qui pourra épargner aux citoyens, le retour chaque fois au tribunal de compétence de leur lieu de naissance pour l’obtention de leur casier judiciaire. L’affaire TRAORE-YAYA prouve que l’efficacité et la crédibilité de la plateforme numérique est tributaire de sa bonne tenue et de sa mise à jour en temps réel. Dans le cas d’espèce, le requis avait produit un dossier comportant un casier judiciaire vierge à la CENA et un autre casier judiciaire tout aussi immaculé daté du jour même de l’audience. Pour lui, c’était le joker. Mais la Cour ne s’est pas laissée impressionner. Sans surprise, on pouvait s’attendre à l’annulation de l’élection du requis. Le contraire eut été un miracle judiciaire, devant l’évidence de la condamnation pénale. Mais il était inimaginable de conclure à l’invalidation du siège encore moins à la reprise de l’élection du maire et de ses adjoints.
L’inattendu : l’invalidation du siège et la reprise de l’élection du maire et de ses adjoints
Après avoir fait constater le caractère définitif de la condamnation pénale, la Cour suprême a procédé à l’invalidation de siège (A) et ordonné la reprise des élections (B). L’invalidation surprenante de siège. On est en droit de s’interroger sur le lien entre l’inéligibilité constatée et l’invalidation du siège privant le suppléant de siéger. Pour parvenir à cette fin, la Cour suprême requalifie juridiquement l’objet du litige tout en s’abstenant de se prononcer sur la radiation de la liste électorale sollicitée par le requérant.
Une requalification sujette à caution
Dans sa requête introductive, le requérant soutient qu’à la lumière des faits, pièces, des dispositions et de la jurisprudence, il y a lieu de constater que Ousmane A. TRAORE ne remplit pas les conditions légales pour être électeur, ni candidat aux élections communales et de procéder par conséquent à l’annulation de son élection au poste de conseiller communal de Parakou, d’invalider sa candidature et le radier de la liste électorale de ladite Commune. Cette demande est clairement formulée dans l’objet et la première phrase de la requête. La Cour suprême la reformule ainsi : « Considérant le présent recours tel que formulé tend à l’invalidation de siège de l’élu FCBE de la municipalité de Parakou pour cause d’inéligibilité » (page 3 paragraphe 2 de l’arrêt). Pour de simples mortels, il n’y a aucune correspondance entre les demandes qui sont clairement exprimées et la requalification de l’objet à laquelle le juge électoral de la Cour suprême se sent obligé de procéder. En effet, aux termes de l’article 13 de loi n° 2008-07 portant code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes modifiée et complétée par la loi 2016-16 : « Le juge tranche le litige conformément aux règles de droit qui lui sont applicables. Il doit donner ou restituer leur exacte qualification aux faits et actes litigieux sans s’arrêter à la dénomination que les parties en auraient proposée. Toutefois, il ne peut changer la dénomination ou le fondement juridique lorsque les parties, en vertu d’un accord exprès et pour les droits dont elles ont la libre disposition, l’ont lié par les qualifications et points de droit auxquels elles entendent limiter le débat. Le litige né, les parties peuvent aussi, dans les mêmes matières et sous la même condition, conférer au juge la mission de statuer comme amiable compositeur, sous réserve d’appel si elles n’y ont pas spécialement renoncé. »
Il restait encore à savoir si le juge est également tenu de rechercher d’office si les faits invoqués peuvent recevoir une autre qualification que celle invoquée par les parties et d’examiner ensuite la demande sur ce fondement juridique, que les parties n’avaient pas envisagé. La jurisprudence était disparate et l’assemblée plénière de la Cour française de cassation a finalement tranché en indiquant que « si l’article 12 du NCPC oblige le juge à donner ou restituer leur exacte qualification aux faits et actes litigieux invoqués par les parties au soutien de leurs prétentions, il ne lui fait pas obligation, sauf règles particulières, de changer la dénomination ou le fondement juridique de leurs demandes ». Les règles particulières tiennent de l’ordre public ou d’une loi étrangère, comme la Cour de cassation en a donné une illustration par l’application des dispositions d’ordre public de la loi du 5/01/1985 (Cive. 2, 20/01/2000, pourvoi 98-13.871). Dans l’affaire TRAORE-TRAORE, non seulement la requalification est inédite et se double en plus de la confusion assumée par le juge électoral de la Cour suprême entre l’inéligibilité et l’invalidation du siège.
La confusion assumée entre condition d’invalidation de siège et critère d’inéligibilité du candidat
Partant de l’inéligibilité qui est une irrégularité touchant la candidature, le juge électoral invalide le siège. Or, le siège est attribué aux listes et non aux candidats. En effet, il est important de souligner que seules les listes ayant recueilli au moins 10% des suffrages valablement exprimés au plan national, sont éligibles à l’attribution des sièges. Le siège est ensuite attribué à la liste qui a obtenu la majorité absolue ou à défaut 40% au moins des suffrages exprimés, un nombre de sièges égal à la majorité absolue des sièges à pourvoir. Enfin, les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation sur chaque liste (arts 189 et suivants du code électoral). Au regard de ces énumérations, il convient de noter qu’avant d’être attribué au candidat, le siège est attribué au parti politique. Le suffrage des électeurs est exprimé au profit du parti. C’est l’enseigne du parti et non la candidature du bénéficiaire du siège qui a une influence sur le choix des électeurs. A supposer qu’une fraude entache la candidature du bénéficiaire, elle ne peut avoir d’influence déterminante sur l’issue du scrutin encore moins sur l’attribution du siège. Les seules irrégularités susceptibles d’influencer l’issue du scrutin sont celles qui sont inhérentes à la campagne électorale et au vote. Or, la Cour n’a nullement démontré en quoi l’inéligibilité constatée aurait eu une influence déterminante sur l’issue du scrutin et par ricochet sur l’attribution de siège. Elle se borne à affirmer : « Que par ailleurs qu’en adoptant la charte des partis politiques, le Bénin a créé un nouveau cadre juridique de la gouvernance démocratique et politique ; Que les dispositions des articles 2, 4, 6, 13 et suivants de ladite charte prescrivant l’obligation de bonnes pratiques à la charge de la formation politique ; Que le nouvel environnement juridique porteur de moralisation de la vie politique est incompatible avec les pratiques de fraude, en rupture, dans le cas d’espèce, avec les exigences d’une démocratie locale exemplaire. Qu’un citoyen condamné à une peine d’emprisonnement ne peut se faire élire et faire élire du coup, son suppléant pour prétendre participer à l’administration de la collectivité communale. Qu’il n’en faut pas plus pour dire et juger que son siège au conseil municipal de Parakou doit être invalidé ; que cette invalidation de siège emporte par voie conséquente, l’élection de son suppléant, Amadou YESSOUFOU. ».
L’on a peine à accéder à la logique du raisonnement du juge.
D’abord, le juge électoral de la Cour suprême se montre si moraliste qu’il est sorti de son rôle et s’est posé tel un porte-parole du gouvernement de la rupture, tant les mots choisis par lui et soulignés par nos soins résonnent comme des outils de communication politique. La neutralité du juge est incompatible avec cette posture. Ensuite, dans le cadre d’un scrutin de liste, ce n’est pas le titulaire qui fait élire le suppléant. C’est l’enseigne du parti qui est déterminante et qui répond d’ailleurs à la logique de réformes du système partisan. Enfin, l’invalidation de siège apparait comme une sanction électorale appliquée au parti FCBE en raison de l’existence d’une fraude commise par un candidat. Cette faute est considérée comme imputable au parti FCBE, du fait qu’il aurait en toute connaissance de cause déposé la candidature d’un citoyen condamné à une peine d’emprisonnement. Or, aucune disposition du code électoral, ni de la charte des partis politiques n’a prévu l’invalidation de siège comme la sanction applicable à un cas d’inéligibilité. L’effet « radical » de la fraude doit d’ailleurs être relativisé par la notion d’influence déterminante et la délicate question de l’identification du fraudeur. La théorie de l’influence déterminante est au contentieux électoral ce que celle des formalités substantielles est au contentieux de la légalité. En cas de fraude, le scrutin n’est annulé que si celle-ci a eu une influence déterminante sur le résultat, le juge électoral n’étant pas juge de la moralité du scrutin mais de sa sincérité c’est à dire de l’adéquation entre le résultat proclamé et la volonté majoritaire librement exprimée par les électeurs. C’est la raison pour laquelle l’écart de voix joue souvent un rôle décisif dans ce type de contentieux.
Pour comprendre le raisonnement ayant conduit à l’invalidation du siège du conseiller TRAORE, il faut restituer trois considérants de l’arrêt : « Un citoyen condamné à une peine d’emprisonnement ne peut se faire élire et faire élire du coup, son suppléant pour prétendre participer à l’administration de la collectivité communale ; il n’en faut plus pour dire et juger que son siège au conseil municipal de Parakou doit être invalidé ; cette invalidation de siège emporte par voie de conséquence, l’élection de son suppléant, Amadou YESSOUFOU ». La première proposition n’appelle aucune remarque. C’est le lien avec la deuxième qui relève d’un raccourci puisqu’il n’est pas démontré que c’est le titulaire qui fait élire le suppléant, surtout que dans de nombreux cas, le suppléant fait élire le titulaire, l’élection de liste étant tributaire du positionnement sur ladite liste. La faille du raisonnement se situe la formule « il n’en faut pas plus » parce qu’il en fallait plus, beaucoup plus, pour asseoir la démonstration. En somme, l’inéligibilité d’un candidat ne peut pas être considérée comme motif d’invalidation d’un siège attribué à un parti. La même juridiction l’a si bien compris qu’elle l’a appliqué dans l’arrêt n°2020-224 du 9 juillet 2020, ISSOUMAN Yacoubou c/WALI Imorou. En effet, convaincue de ce que le défendeur ne sait ni lire ni écrire, la Cour suprême a procédé à l’annulation de son élection en qualité de conseiller communal et de chef d’arrondissement de Copargo tout en autorisant son suppléant à siéger. Dans ce cas comme dans les cas de Parakou, il s’agit d’une élection en violation de la loi ou en fraude à la loi électorale (condamnation pénale dans un cas et savoir lire et écrire de l’autre). Dans tous les cas, les élus étaient inéligibles. Pourtant, à Parakou la violation de la loi entraîne l’invalidation de siège avec impossibilité pour le suppléant de siéger. Il s’agit en réalité d’une suppression juridictionnelle de siège. Relève t-il de l’office du juge de supprimer un ou plusieurs postes, réduisant de fait le nombre de sièges prévu par la loi ? L’inclination est négative.
Le juge électoral de la Cour suprême a assumé la confusion ou la correspondance entre l’inéligibilité et l’invalidation de siège dans l’arrêt n° 2020-255 du 6 août 2020 ADAMOU IDRISSOU Sylla c/ ALI YERIMA Adizatou alias ALI YERIMA Adiyath, FCBE et CENA . Le siège de Dame ALI YERIMA et de son suppléant AMIDOU MAMA Moufidou a également été invalidé en raison de la condamnation devenue définitive de la titulaire. Mais le juge pouvait-il juger et statuer autrement deux semaines après l’onde de choc de l’arrêt TRAORE-YAYA ? Difficile de répondre sans se tromper surtout en faisant une analyse comparée avec l’arrêt ISSOUMAN Yacoubou c/ WALI Imorou du 9 juillet 2020 par une même composition de magistrats (Victor D. ADOSSOU, président, Sourou Innocent AVOGNON et Rémy Y. KODO tous deux assesseurs, et Nicolas BIAO, avocat général). En tout état de cause, le juge électoral de la Cour suprême avait des raisons supplémentaires de s’émouvoir à cause du caractère rocambolesque de l’affaire ALI YERIMA. En effet, Dame ALI YERIMA n’a pas été simplement condamnée au pénal. Elle a commis et usé du faux en changeant son identité : ALI YERIMA Adizatou est devenue ALI YERIMA Adiyath, pour se porter candidate et se faire élire conseillère municipale de Parakou. Elle siégeait paisiblement jusqu’à l’invalidation du siège du conseiller TRAORE. Sans doute consciente du danger qu’elle faisait courir à son parti, elle s’empresse de déposer sa démission. La lettre de démission a été versée au dossier judiciaire pour convaincre le juge électoral de la Cour suprême de ce que la fraude était circonscrite afin que sa propre déchéance n’emporte pas le suppléant. Peine perdue puisque la sanction n’a pas varié. Et c’est peut-être l’une des manifestations de la jurisprudence sans nuance du juge électoral de la Cour suprême.
L’imprécision relative aux qualités d’électeur et candidat
L’absence de précision relative aux qualités d’électeur et de candidat, conformément à la demande du requérant est déjà un déni de justice. Dans la requête, en dehors de l’annulation de son élection, le requérant Amadou ASSOUMA a sollicité également la radiation du nom du requis de la liste électorale. Mais, la Cour ne s’est point préoccupée de cette question dans le dispositif de son arrêt. Elle a abandonné les demandes du requérant et statué sur celles qu’elle a elle-même identifiée. Le juge a ainsi commis un déni de justice en s’abstenant de statuer sur ces questions liées aux qualités d’électeur et candidat de Ousmane A. TRAORE. Le requis pourrait toujours se considérer comme étant électeur et même candidat, contrairement à la loi et à la jurisprudence de la Cour suprême, la Cour suprême n’ayant pas statué sur la question de la radiation de Ousmane TRAORE sur la liste électorale. Si, l’absence de réponse à cette sollicitation était justifiée par son incompétence en matière de radiation de nom sur la liste électorale, la Cour suprême aurait au moins pu, aurait dû en faire état dans son arrêt.
La reprise de l’élection du maire et de ses adjoints
Si l’invalidation de siège heurte le principe du contradictoire, la reprise des élections du maire et de ses adjoints ordonnés par la Cour viole les droits de la défense. Le non-respect du principe du contradictoire. Les articles 15 et suivants de la loi n° 2008-07 portant code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes renseignent sur le respect du sacro-saint principe du contradictoire. Il est l’un des principes directeurs du procès administratif selon lequel, aucune partie ne peut être jugée sans avoir été entendue ou appelée. Les parties doivent se faire connaître mutuellement, en temps utile, les moyens de fait sur lesquels elles fondent leurs prétentions, les éléments de preuve qu’elles produisent et les moyens de droit qu’elles invoquent, afin que chacune soit à même d’organiser sa défense. Le juge doit, en toutes circonstances, faire observer et observer lui-même le principe de la contradiction. Il ne peut retenir, dans sa décision, les moyens, les explications et les documents invoqués ou produits par les parties que si celles-ci ont été à même d’en débattre contradictoirement. Il ne peut fonder sa décision sur les moyens de pur droit qu’il a relevé d’office sans avoir au préalable invité les parties à présenter leurs observations. Le juge administratif en face d’un recours de plein contentieux est tenu de s’assurer que le principe du contradictoire est respecté (GOURDOU (J.), LECUCQ (O), MADEC (J-Y), le principe du contradictoire dans le procès administratif, Paris, les éditions harmattan 2010, page 196.). Le principe du contradictoire, qui permet à chacune des parties de connaître les demandes de son adversaire et les oblige à communiquer tous les éléments et les pièces dont elles disposent, afin de les soumettre à la critique et de préparer leur défense, s’impose tant dans les procédures contentieuses que dans les procédures disciplinaires Il trouve aussi son application dans les décisions administratives individuelles. Le juge doit lui-même observer ce principe et veiller à son respect par les parties. Le Conseil d’Etat français a érigé ce principe en principe général du droit, à valeur constitutionnelle. L’arrêt Veuve Trompier Gravier du 5 mai 1944 expliquait déjà que le droit de la défense intégrant la contradiction constituait une règle générale de procédure. Lorsqu’il se rend compte d’une circonstance de droit nouvelle ou qu’il devrait relever d’office un point non débattu avant la mise en délibéré, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l’instruction qu’il dirige afin d’assurer le respect du principe du contradictoire.
Le juge administratif de la Cour suprême a toujours mis un point d’honneur à faire respecter le principe du contradictoire. Il l’a fait de la façon la plus élégante dans les affaires Mathias DJIGLA et Olga AKITOBI. Dans les deux cas, de sa propre initiative, le juge a rabattu le délibéré et réouvert les débats. Dans la seconde espèce, la défenderesse à qui il était reproché de ne savoir lire ni écrire avait été déjà reçue au cours de l’instruction et n’a pas comparu à nouveau à l’audience. Malgré l’insistance du très combattif requérant (militant UP) pour la voir comparaître à l’audience à l’effet de la soumettre à une dictée publique, la Cour avait mis le dossier en délibéré. Venant vider le dossier, elle a plutôt rabattu le délibéré et renvoyé le dossier pour la comparution de Mme Olga AKITOBI, premier adjoint au maire de Sakété, elue conseillère sur la liste UP. Après comparution, dictée publique, débats et plaidoiries des conseils des deux parties, le dossier a été remis en délibéré pour être vidé la semaine suivante (Arrêt n° 2020-170 du 30 juillet 2020, CHANOU Pierre c/ AKITOBI Olga Adédogni Olourèmi et Union Progressiste). En cette espèce, le professionnalisme de l’instruction menée par le juge-rapporteur puis à l’audience par le président de la composition a permis de retenir que Mme AKITOBI « s’exprime parfaitement en langue française, lit plus ou moins correctement mais éprouve quelques difficultés à écrire en français ». Selon le juge électoral, aucune diplôme académique n’est exigé pour satisfaire à cette obligation légale mais une aptitude à lire et à écrire en français, le conseiller communal n’étant pas tenu d’avoir une parfaite maîtrise de la langue française. Cette précaution professionnelle a manqué dans le dossier Amadou ASSOUMA contre Traoré. En l’espèce, les questions de fraude, de l’invalidation de siège ainsi que de la reprise de l’élection du maire et de ses adjoints n’ont été pas évoquées dans les écritures encore moins lors de l’instruction ou lors des débats à la barre. Les parties n’ont donc pas eu l’occasion de présenter leurs observations relativement à ces questions. Il y a à l’évidence une violation flagrante du principe du contradictoire à l’égard des parties.
La violation des droits de la défense
Le droit de la défense est défini par une doctrine autorisée, comme : « l’ensemble de garanties procédurales assurant aux justiciables la possibilité de se défendre efficacement contre les prétentions formulées à leur encontre » (Rémy CABRILLAC, Dictionnaire du Vocabulaire Juridique, 8ème éd., Lexis Nexis, 2017, p. 222). Cela signifie que la personne visée par une décision lui portant grief doit être informée à l’avance, et donc mise à même de faire valoir son point de vue avant la prise de la décision. C’est un principe consacré par la Constitution (Décision DCC 99-024 du 11 mars 1999 rendue sur auto-saisine et Décision DCC 00-024 du 10 mars 2000) qui en son article 17 alinéa 1 dispose : « Toute personne accusée d’un acte délictueux est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours d’un procès public durant lequel toutes les garanties nécessaires à sa libre défense lui auront été assurées ». Si le principe du contradictoire a été massacré envers les parties, les droits de la défense ont été sacrifiés en ce qui concerne les destinataires collatéraux de l’arrêt Amadou ASSOUMA.
Dans son dispositif, le juge électoral de la Cour suprême ordonne notification aux parties et au destinataire collatéral qu’est le maire de Parakou. Or, ni le maire ni ses adjoints, ni les chefs d’arrondissements n’ont été à aucun moment invités, convoqués, entendus dans ce dossier. La Cour suprême n’a pas pu exiger la reprise de la désignation du maire et de ses adjoints sans avoir auparavant annulé leur désignation. De fait, dans un Etat de droit comme le Bénin, un élu non appelé à un procès fut-il objectif peut voir son élection annulée sans avoir été mis en situation de faire valoir ses droits à la défense. C’est assurément une grande insécurité judiciaire que la plus haute juridiction en matière administrative crée en jugeant et en statuant ainsi. Pour mieux comprendre la portée de la violation des droits de la défense par la Cour suprême, il faut la renvoyer à sa propre jurisprudence. En effet, dans une espèce récente (9 janvier 2020, Rodrigue FASSINOU), la chambre administrative de la Cour suprême a censuré l’administration pour non-respect des droits de la défense. A l’évidence, la plus haute juridiction administrative du Bénin a violé le principe dont elle assure elle-même le respect. En somme, les droits de la défense ainsi que le principe du contradictoire étant par ailleurs des droits constitutionnels (cf. Charte africaine des droits de l’homme et des peuples), la Cour suprême ouvre ainsi une brèche et une voie de recours devant la Cour constitutionnelle contre son arrêt sur le fondement de l’article 3 alinéa 3 de la Constitution selon lequel les actes contrariant la Constitution sont nuls et non avenus… D’ailleurs, en droit français, l’inobservation de la règle selon laquelle, le juge doit se prononcer « seulement sur ce qui est demandé » est un cas d’ouverture à une procédure en rectification de jugement…
L’amputation du conseil municipal : un double ultra petita et un extra petita
Avec l’arrêt ALI YERIMA, la Cour a invalidé deux sièges du parti FCBE sans ordonner la reprise des élections y relatives. Subséquemment, les sièges deviennent vacants et le conseil communal de Parakou se recompose de fait de 31 conseillers au lieu de 33 tel que fixé par la loi, en attendant peut-être d’autres invalidations. Cet état de chose constitue une violation flagrante de la loi. La Cour devrait en principe annuler les élections des titulaires et les faire remplacer par leurs suppléants ou ordonner la reprise des élections dans les arrondissements concernés. Par cette opération d’amputation sans anesthésie, le juge électoral de la Cour suprême crée une inégalité dans le conseil communal de Parakou qui conduit à la réécriture de la loi alors qu’il n’en est que le serviteur ou la bouche et non le maître. Par cet arrêt, la Cour suprême a commis un double ultra petita d’une part en invalidant le siège de la FCBE et d’autre part en ordonnant la reprise de l’élection du maire, de ses adjoints et des chefs d’arrondissements.
La poutre principale de la présente analyse repose sur un double ultra petita et un extra petita.
En effet, « Le juge doit se prononcer sur tout ce qui est demandé et seulement sur ce qui est demandé ». Cette règle dite de l’interdiction de l’ultra petita est posée par le droit positif notamment, l’article 6 du Code béninois procédure civile commerciale sociale administratif et des comptes. Selon la règle dite de l’ultra petita (et non la [règle ultra petita]), sous réserve des exceptions légales, le juge ne peut, au risque d’outrepasser les limites de sa compétence ou excéder le domaine de sa saisine en appliquant un remède qui ne lui est pas demandé ou en se prononçant sur des questions hors litige ou étrangères aux prétentions qui lui sont soumises. C’est ce qu’a fait le juge électoral de la Cour suprême en l’affaire ASSOUMA en allant au-delà de la demande et accordant plus qu’il n’a été demandé. La reprise de l’élection ou précisément la reprise de la désignation des dirigeants de la Commune et des arrondissements de Parakou n’est pas une conséquence de droit de la demande d’annulation de l’élection du conseiller TRAORE pour cause d’inéligibilité. Plus grave, la haute juridiction administrative a commis un extra petita en statuant « en dehors ce qui a été demandé ». Littéralement, l’expression caractérise la décision du juge qui s’est prononcé sur un point dont il n’est pas saisi, au mépris du principe d’indisponibilité du litige. Celui-ci enferme le juge dans la matière litigieuse telle que définie par les parties. Il interdit au juge de modifier l’objet du litige dont il a été saisi mais il peut le requalifier juridiquement.
La reprise de la désignation des dirigeants n’a été ni demandée par le requérant ni débattue en instruction, lors des débats, dans les réquisitions du procureur général encore moins dans les plaidoiries des conseils des deux parties. Cette question n’était donc pas disponible dans le cadre de ce procès. C’est le juge qui en a décidé ainsi dans le secret de son délibéré et sans avoir donné l’occasion aux parties et aux destinataires collatéraux d’en débattre. Malgré la réforme du système partisan (code électoral et charte des partis) ainsi que la réforme de la réforme (loi dite interprétative), l’insécurité n’a point déserté la gouvernance et Parakou s’est révélée comme l’épicentre de l’instabilité communale. En 17 ans de décentralisation, la Commune de Parakou détient le triste record de 7 maires et du mandat municipal le plus court. Le 13 août 2020, un Conseiller BR, Monsieur ZIME CHABI INOUSSA est désigné Maire de Parakou. Un autre Conseiller BR et ancien maire de Parakou devient premier adjoint. De fait, par les grâces du juge électoral et en vertu d’un accord de gouvernance contesté par le parti FCBE, le parti le plus minoritaire sorti des urnes prend le contrôle de l’exécutif de la municipalité de Parakou. En effet, en invalidant deux sièges du parti FCBE sans possibilité de reprise des élections communales dans les arrondissements concernés, le juge a changé radicalement la nature du vote exprimé par les Parakois qui avaient clairement et incontestablement voté pour une gouvernance FCBE. Les électeurs de la cité des Kobourou héritent d’une gouvernance principalement BR (4 sièges) et accessoirement UP (12 sièges) dans un conseil où malgré l’amputation, le parti FCBE reste dominant en nombre de sièges (15). Il s’agit là d’une des limites de la réforme du système partisan exacerbée par une jurisprudence sans nuance. Lorsqu’il sera saisi, le juge électoral ne manquera pas de préciser les conditions de légalité et la portée d’un accord de gouvernance. Doit-il être conclu par les instances nationales ou locales des partis politiques ou par les élus individuellement ou collectivement ? Peut-il être conclu valablement sans que tous les postes de direction de la Commune et des arrondissements ne soient pourvus ?
Au-delà du cas de Parakou, il reste posé la question de savoir si le changement de majorité dans une assemblée peut conduire à une remise en cause de l’élection des dirigeants de ladite assemblée. La sécurité juridique commande que des situations acquises (droit acquis à la désignation du maire et de ses adjoints) ne puissent être remises en cause en raison de situations à la fois étrangères et postérieures. On a peine à imaginer que le président d’un parlement élu à une voix près comme ce fut le cas de Me Adrien HOUNGBEDJI en 2015 puisse être remise en cause par suite de la perte de la majorité par son camp. C’est pourtant ce qui a été jugé par la haute juridiction administrative de la Cour suprême dans l’arrêt TRAORE-YAYA ABOUBACAR. La fiction de l’inexistence juridique de l’élection du conseiller municipal, même élu par fraude à la loi électorale, ne devrait pas conduire à la remise en cause rétroactive de l’élection du maire et de ses adjoints. Enfin disons avec autorité que lorsque les juges du fond commettent des erreurs de droit, l’on reste dans l’espoir que les juges d’appel ou de cassation les corrigent. Lorsque les juges suprêmes commettent des erreurs, ils s’exposent au risque de n’être plus suprêmes. Cela interpelle plus généralement la responsabilité des juges dont les décisions sont insusceptibles de recours. A la vérité, si TRAORE et YAYA ont donné leurs noms à l’un des grands arrêts de la décentralisation (versus libre administration des collectivités locales), Parakou s’illustre comme le laboratoire ou l’épicentre des nouvelles pratiques politiques de la décentralisation…
Par Ibrahim David SALAMI
Agrégé des facultés de droit
Professeur Titulaire de droit public
Avocat au Barreau du Bénin
